PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y PRINCIPIO DE JURICIDAD

EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

El Estado desde sus inicios con la mera agrupación de personas bajo un territorio común y costumbres afines, ha sentido la necesidad de establecer reglas que permitan una adecuada convivencia bajo el esquema primario y fundamental del ordenamiento social. Aquella distribución ordenada no sólo implicó la jerarquización de los hombres (que se suponen iguales) en estratos sociales que los diferenciaban entre sí, sino que además se generaron preceptos legales inherentes a cada clase, lo que contribuyó lamentablemente para que la brecha socio-económica se amplíe. Sin embargo, el curso natural de la historia hizo que el Estado tome un papel preponderante en materia de soberanía y establezca normas que se consideren de general aplicación y puedan “ver” a sus miembros como entes iguales ante la Ley.

Es precisamente en este punto donde nace el principio de legalidad, donde el Estado como organización político-jurídica se ampara en la Ley que regula y limita su poder en beneficio de la comunidad, dado su propia esencia definida en el Código Civil Ecuatoriano en su Art.1: Ley es la declaración de la voluntad soberana que manifestada en la forma prescrita por la Constitución, manda, prohíbe o permite.

En el presente estudio abordaré este principio de legalidad desde diferentes enfoques, basado en doctrina administrativa, lo que permitirá destacar el papel de la Ley en la Administración Pública y lo beneficioso o incómodo que puede resultar en el desarrollo de sus actividades. En primera instancia, desentrañaré lo positivo o negativo del sometimiento de la función administrativa a la Ley, para luego establecer si la ley es una “camisa de fuerza” a la que debamos acoplarnos, para finalmente encontrar diferencias entre principio de legalidad y principio de juridicidad que como definiciones coadyuven al entendimiento del tema central

1. La Función Administrativa sometida a la Ley: ¿positivo o negativo?

Indudablemente, al estar amparados por una Constitución, la suprema norma establece lineamientos generales de aplicación inequívoca; no se puede pensar en excusarse de cumplimiento pues así como concede preceptos también otorga derechos y garantías universales que según señala el texto son “inalienables, irrenunciables, indivisibles interdependientes y de igual jerarquía”.

Sobre la Administración Pública la Constitución del Ecuador en su Art.226 establece: “Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitución y la ley.” 

En efecto, el texto constitucional avala las funciones de la Administración Pública pero las subordina a lo establecido por la Constitución y la ley. ¿Qué tan positivo o negativo puede ser esto?

La tesis positiva a la subordinación de la ley argumenta que no se puede ir más allá de lo que la Ley permite, delimitando poderes que por su naturaleza de fácticos nos brindan seguridad jurídica. En cambio, en la tesis negativa está la limitación misma de normas que puedan considerarse incompletas o que requieran acciones inmediatas y que por no encontrarse escritas podrían llevarnos a un retraso en la toma de decisiones que terminen perjudicándonos de algún modo. Entonces, ¿que hacer para que la tesis negativa vea disminuida su fuerza y podamos ampliar la tesis positiva? Pues como primera solución propongo la redacción de textos de ley, desde su elaboración, con un margen que no sea barrera rígida sino más bien elástica (por ejemplo, que las reformas se puedan prever con transitorias)  y se acomode a los constantes cambios sociales. Naturalmente, esta solución adolecerá de una falla cuando un prepotente pretenda hacer uso de la elasticidad de la ley pero ésta flexibilidad también debe estar prevista llevando al límite de la tolerancia a la ley sin que sufra una ruptura.

Otra arista importante en el sometimiento de la función administrativa sometida a la Ley se encuentra en esa pugna de poderes entre funciones del Estado. Si asumimos que es la función legislativa la encargada de elaborar leyes, la función administrativa estará superditada al mero acatamiento de lo que los legisladores establezcan. ¿Dónde queda la igualdad de funciones que la Ley establece?

 

Montesquieu, en su libro El espíritu de las leyes, justifica la separación de poderes de la siguiente forma: “…la experiencia nos ha enseñado que todo hombre investido de poder abusa de él. No hay poder que no incite al abuso, a la extralimitación. Para evitarlo, la única solución es encontrar una disposición de las cosas que de la misma derive una situación en la que “el poder detenga al poder”.[1] La solución planteada por Montesquieu es la que responde mi pregunta del párrafo anterior: La igualdad de funciones basa su principio en la frontera del poder, no es que el legislativo al crear una ley que regula la administración pública va a ubicarse en supremacía, sino que complementará a la función administrativa dotándola a más de organización, con un cúmulo de garantías generales que le permitan subsistir por si sola ante déspotas y abusivos.

2. Función administrativa y la ejecución de la Ley.

Tenemos claro que la Administración Pública está sometida al imperio de la ley y que no puede transgredir los límites impuestos por la misma ley. Ahora, ¿debemos ejecutar la ley de acuerdo al antiguo método exegético o debemos buscar formas de interpretación acorde a la evolución del derecho?

Si aplicamos el método exegético donde tomamos el sentido literal de la ley, es bien sabido que ante casos complejos no estipulados por la ley o donde se encuentre en oscuridad jurídica, no tendremos posibilidad de resolver el problema pues si la ley no lo dictamina a rasa tabla no se aplica. Afortunadamente, la evolución del derecho ha permitido que nuevas doctrinas nos invadan y muchas de ellas calen en nuestros sistemas al punto de asumirlas como nuestras.

Este es el caso de nuestra legislación germánico-romana donde la ley señala lineamientos generales como en nuestra Constitución, que luego se ven complementados por leyes orgánicas u ordinarias que especifiquen preceptos. No se determinan procesos que son absolutos e inmutables, aplicables del texto al hecho como si se tratara de un derecho particular, estamos refiriéndonos a un derecho colectivo y de amplitud general, lo que provoca una abstracción genérica que se preste muchas veces a múltiples interpretaciones. Pero aún más allá, dejan abierta la posibilidad de que podamos hacer uso de la discrecionalidad jurídica, es decir, la facultad para reservarnos una actuación de acuerdo a opinión propia; situación que ante personas desaprensivas puede manipularse pero que la falaz argumentación terminará desnudando la verdadera intención.

Entonces, como punto concluyente de este tema, se debe decir que si bien la Ley está para cumplirse, su cabal aplicación no se enmarca en una interpretación literal de un texto sino que nos otorga la oportunidad de alcanzar un fin común canalizando la ley a favor de ese objetivo.

3. Principio de legalidad versus Principio de juridicidad

Un error muy común y en la que habitualmente se acostumbra fallar como estudiantes de derecho es la confusión de términos, asumiendo como iguales a los equivalentes, este es el caso de los principios de legalidad y de juridicidad, que a primera vista “parecen” conducirnos por la misma línea.

El principio de legalidad como se ha sostenido a lo largo de mi análisis, basa sus postulados en el sometimiento de la función administrativa al imperio de una ley. Un claro ejemplo de la universalidad del principio de legalidad se resume en “nulla poena sine lege” (no hay pena sin ley) que por si acaso no se aplica exclusivamente al Derecho Penal sino que implica la tipificación dentro de la Ley de un acto para poder aplicarse; nuevamente sometemos a la Ley cualquier evento que pretenda jactarse de justo.  

En cambio, el principio de juridicidad va más allá, no se limita al marco de la ley sino que integra principios, normas, doctrina y jurisprudencia, es decir, todo lo que es derecho. Este principio rige los actos administrativos de acuerdo a lo previsto en el derecho administrativo. Uno de sus postulados en derecho público con interpretación restrictiva es: todo lo que no está permitido, se entiende por prohibido. De igual forma, es notorio el amparo de la Ley pero no está condicionado a un texto sino al derecho como fuente subjetiva de la justicia.

Estos dos principios, aunque similares, no deben considerarse de competencias  exclusivas sino más bien de complementariedad absoluta. Por un lado el principio de juridicidad nos integra al derecho en general para regir los actos, es importante el uso de las leyes como principio de legalidad para que establezca los límites de esos actos. Sin temor a equivocarme puedo concretar que no puede existir principio de legalidad sin principio de juridicidad y viceversa, son recíprocos y necesarios para subsistir, independientemente de los grados de acción y preceptos que cada uno maneje.

MI CONCLUSION:

La Administración Pública indiscutiblemente posee la potestad de organización, jerarquización y funcionalidad de sus estamentos pero nunca puede alejarse de lo dictaminado por la Ley, límite absoluto a sus facultades. Esta normativa tampoco puede, ni debe ser interpretada de una manera textual pues siempre dejará espacio a criterios diversos, más aún en temas de discrecionalidad jurídica. Sólo comprendiendo que el desarrollo del Estado está en manos de la correcta aplicación de normas y en el compromiso de la Administración Pública con sus administrados, podremos llevar adelante un proceso de desarrollo que nos lleve a las puertas de un nuevo orden mundial.

 

 

[1] La separación o división de poderes, según Montesquieu | Suite101.net http://fernando-cifuentes-duque.suite101.net/la-separacion-o-division-de-poderes-segun-montesquieu-a39812#ixzz1sxf4yizb